TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1248/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es un particular cuya acción u omisión no supone ejercicio de funciones administrativas

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1248 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6867.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Civil del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Cartago, Valle del Cauca.

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade

 

Bogotá D.C., trece (13) de agosto dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.            Hechos que suscitaron la causa judicial

 

1.                 El señor Gerardo Herrera interpuso una acción popular en contra del párroco del municipio de Zarzal, Valle del Cauca, en su calidad de representante legal del cementerio católico de ese municipio[1], alegando la vulneración de los derechos colectivos consagrados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. Lo anterior, con fundamento en el alegado incumplimiento de los requisitos legales exigidos para el adecuado funcionamiento del cementerio, específicamente por la ausencia de un baño público accesible para toda la población y, en particular, para las personas que se desplazan en silla de ruedas.

 

2.                 En concreto, formuló las siguientes pretensiones: (i) que se ordene al accionado a construir una unidad sanitaria pública accesible para personas que se desplacen en silla de ruedas, (ii) que se ordene a la parte accionada a pagar las agencias en derecho, (iii) que se requiera al accionado para que allegue copia del certificado de existencia y representación legal del ente accionado,(iv) que se disponga la divulgación de la presente acción popular a través de la página web del despacho judicial y (v) que se abstenga de vincular al ente territorial como parte demandada, ni requerirle prueba alguna, toda vez que no ha sido formulada pretensión en su contra, ni se le atribuye la vulneración del derecho colectivo cuya protección se solicita.

 

3.                 La demanda fue radicada y dio lugar a la iniciación del expediente identificado con el número 76-622-31-03-001-2025-00027-00[2].

 

2.            Decisiones judiciales que suscitaron el conflicto

 

4.                 Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil: mediante Auto de 6 de junio de 2025, el Juzgado Civil del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca, declaró su falta de jurisdicción para conocer sobre el asunto[3]. Consideró que las pretensiones formuladas se encuadran dentro de una acción de cumplimiento, toda vez que el actor busca la efectividad de una norma con fuerza material de ley, específicamente del artículo 88 de la Ley 1801 de 2016[4], que regula el servicio de baños en establecimientos abiertos al público. Así mismo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 393 de 1997[5], el juez concluyó que la competencia para conocer de las acciones de cumplimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (JCA) y no a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil (JOC).

 

5.                 El despacho también citó el artículo 11 de la Ley 1564 de 2012[6], el cual impone al juez el deber de interpretar el sentido de lo pretendido por el accionante conforme a los principios que orientan la efectividad de los derechos reconocidos en la ley sustancial. Por ello, al constatar que, a pesar de que las pretensiones invocaban la protección de derechos colectivos, en realidad se dirigían a exigir el cumplimiento de disposiciones legales, concluyó procedente el rechazo de la demanda por falta de jurisdicción.

 

6.                 Fue así como el juzgado adoptó las siguientes decisiones: (i) acumular 11 acciones populares interpuestas por el mismo actor[7] cuyas pretensiones son similares, (ii) rechazarlas por falta de jurisdicción, (iii) ordenar su remisión a los Juzgados Administrativos del Circuito de Cartago, Valle del Cauca y (iv) cancelar las radicaciones una vez quedara en firme la providencia.

 

7.                 Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo: mediante Auto del 20 de junio de 2025, el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Cartago declaró su falta de jurisdicción para conocer sobre el asunto[8]. En su análisis, el despacho judicial concluyó que la demanda se dirigía exclusivamente contra un particular, en este caso, el párroco en calidad de representante legal del Cementerio Católico de Zarzal, sin que se evidenciara la participación de una autoridad pública ni de un particular en ejercicio de funciones administrativas.

 

8.                 El juez fundamentó su decisión en la regla de decisión del Auto 799 de 2021 de esta Corte, según la cual corresponde a la JOC conocer de las acciones populares presentadas contra particulares, siempre que no se involucren actos, acciones u omisiones atribuibles a autoridades públicas o a particulares que ejerzan funciones administrativas. Adicionalmente, el despacho resaltó que el propio demandante, en el acápite de pretensiones, expresamente solicitó que no se vinculara al ente territorial, haciendo notar que no formuló imputaciones ni dirigió pretensiones contra el municipio, con lo cual quiso descartar la competencia de esa jurisdicción especializada para conocer del asunto. Por lo anterior, decidió trabar conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirima la controversia.

 

9.                 Se aclara desde ya que en esta providencia el Juzgado Administrativo limitó su pronunciamiento a la demanda del expediente número 76-622-31-03-001-2025-00027-00, sin aludir a las restantes acumuladas por el Juzgado Civil del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca.

 

10.             Una vez remitido el asunto a esta Corporación el 2 de julio de 2025^[9], el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 22 de julio de 2025 y enviado al despacho al día siguiente^[10].

 

II.          CONSIDERACIONES

 

1.            Competencia

 

11.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.            Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

12.             Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[11]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo^[12], objetivo^[13] y normativo^[14].

 

3.            Criterios para determinar la autoridad competente para tramitar acciones populares. Reiteración de jurisprudencia[15]

 

13.             Por medio de la Ley 472 de 1998, el legislador desarrolló el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo. El artículo 9 de dicha ley establece la procedencia de las acciones populares “contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”.

 

14.              A su vez, el artículo 14 consagra que la acción popular “se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos”. La Corte Constitucional se refirió al alcance de esta disposición en la Sentencia SU-585 de 2017, en la cual resaltó que “la determinación del sujeto legitimado para ser pasible de la acción popular, así como de la jurisdicción competente para tramitar el proceso (la ordinaria o la de lo contencioso administrativo) se encuentra guiada por la razonabilidad de la imputación de vulneración de determinado derecho o interés colectivo, a partir de los hechos de cada caso”.

 

15.             Por su parte, el artículo 15 de la misma ley dispone que la JCA conocerá de las acciones populares “originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas” y en los demás casos conocerá la JOC. Del mismo modo, el numeral 10 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011 establece la competencia en primera instancia de los jueces administrativos de los asuntos “relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas”.

 

16.             En el Auto 799 de 2021, Sala Plena de esta Corporación concluyó que “la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la [jurisdicción de lo contencioso administrativo] la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la jurisdicción ordinaria civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la [jurisdicción de lo contencioso administrativo]”. Por su parte, mediante auto 1182 de 2021, la Sala Plena indicó que “si la acción popular va dirigida únicamente en contra de entidades públicas, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

 

17.             En suma, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y la jurisprudencia constitucional, las acciones populares que se dirigen exclusivamente contra particulares corresponderán a la JOC y, por su parte, aquellas que se presentan contra autoridades públicas y/o personas privadas que desempeñen funciones administrativas son competencia de la JCA. En estas hipótesis, las autoridades judiciales no pueden anticiparse a la posible vinculación de potenciales sujetos pasivos para declarar la falta de jurisdicción.

 

4.            Examen del caso concreto

 

18.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)                    Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado Civil del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Cartago, Valle del Cauca, autoridades que integran distintas jurisdicciones y rechazaron la jurisdicción en relación con la controversia.

 

(ii)                  Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial, en este caso, la correspondiente al expediente de acción popular identificado con el número de radicación 76-622-31-03-001-2025-00027-00, en tanto fue respecto de ella que cada autoridad judicial determinó de manera expresa su falta de jurisdicción para dirimirla (ver supra §1 y 2).

 

En este punto la Sala precisa que este pronunciamiento no está llamado a surtir efectos respecto del trámite de ninguna de las diez demandas de acción popular de los expedientes acumulados por el primero de los despachos judiciales concernidos. Esto, por la sencilla razón de que ninguna de esas diez demandas fue cobijada por el pronunciamiento del Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Cartago, Valle del Cauca[16] cuando afirmó no tener jurisdicción, es decir, solo rechazó competencia respecto de uno de los procesos y guardó silencio sobre los demás. Luego, en estricto sentido, respecto de esas demandas acumuladas no se trabó el conflicto de jurisdicciones que aquí se resuelve.

 

(iii)               Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción (ver supra §4-8).

 

19.             Superado el anterior estudio, la Sala considera procedente aplicar la regla establecida en el Auto 799 de 2021 y atribuir la competencia de este asunto a la JOC. Lo anterior, toda vez que, la acción popular promovida por Gerardo Herrera se dirige exclusivamente en contra de un particular, en este caso, la autoridad religiosa que tiene a su cargo la administración del cementerio católico del municipio de Zarzal, Valle del Cauca, inmueble donde presuntamente se configura la amenaza a los derechos colectivos y en sede judicial no fue vinculada ninguna entidad pública al extremo pasivo.

 

20.             En este punto, la Sala considera importante recordar que la definición de la competencia para el conocimiento y trámite de un asunto que apenas inicia se establece por esta Corte conforme a los supuestos fácticos y jurídicos planteados en la demanda, con independencia de lo que eventualmente llegue a ocurrir en el curso del proceso. Por tanto, en atención al argumento expuesto por el Juzgado Civil del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca, no le corresponde a esta Corte calificar el acierto o desacierto del actor en la escogencia de la vía procesal, esto es, si la pretensión formulada debió tramitarse por la vía de una acción popular o por la de una acción de cumplimiento. Lo relevante aquí es que el demandante, titular del derecho de acción, presentó su demanda bajo el mecanismo de la acción popular y contra un particular.

 

21.              Por las razones expuestas, esta corporación resolverá el conflicto de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado Civil del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca es la autoridad judicial competente para conocer de la acción popular presentada por Gerardo Herrera, en contra del particular que tiene a su cargo la administración del cementerio. En consecuencia, la Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

5.            Regla de decisión.

 

22.             Reiteración del Auto 799 de 2021. “En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la jurisdicción contenciosa administrativa la competente.”

 

III.      DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el el Juzgado Civil del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Cartago, Valle del Cauca, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la acción popular promovida por el señor Gerardo Herrera, identificada con el número de radicación 76-622-31-03-001-2025-00027-00, le corresponde al Juzgado Civil del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca.

 

Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6867 al Juzgado Civil del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Cartago, Valle del Cauca y a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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